Politiken och klimatet

I juni 1988 samlades forskare, miljöaktivister och politiker i Toronto för en ”världskonferens om förändringarna i atmosfären”. Den aspekt av förändringarna som oroade dem mest var ökningen av växthusgasen koldioxid. I slutet av 1950-talet när man påbörjade systematisk övervakning av atmosfärens koldioxidnivå, låg den på omkring 315 andelar per miljon, ppm. Under den sommaren hade nivån nått 350 ppm – och en värmebölja medförde rekordtemperaturer i stora delar av Nordamerika. 

Veckan före Torontokonferensen hade James Hansen, klimatforskare vid Nasa, uppmärksammat den stekheta värmeböljan när han inför senaten argumenterade för att det var dags att ”sluta svamla … och säga att bevisen är rätt starka för att växthuseffekten är här”. Torontokonferensen intog en liknande ståndpunkt och efterlyste en internationell ansträngning för att minska koldioxidutsläppen med 20 procent till 2005. 

James Hansen

Klimatforskare vid Nasa. Foto: Nasa

Bara fyra år senare hade en global överenskommelse mot klimatförändringar skrivits under. Kalla kriget hade just avslutats, vilket innebar att global handling mot gemensamma problem tycktes som en nyväckt möjlighet. Men dessvärre är en global överenskommelse för handling inte samma sak som global handling. 

Fossilbränslen är grunden för det industriella samhället. Även om alternativet förnyelsebar energi har blivit avsevärt mycket mer trovärdigt sedan 1988, innebär en förflyttning från fossila bränslen ett plågsamt skifte utan motstycke. 

För många övertygade miljöförkämpar är skiftet självklart värt besväret. Det stämmer överens med  ideologin som får dem att välja en livsstil med mindre avtryck på världen. Men när det gäller klimatförändringarna är individers uppoffringar och vilja att avstå från högenergilivsstilens fördelar inte nog. Också människor och länder som inte delar  motivationen måste agera. Klimat­politikens utmaning är att övervinna de åsiktsskillnaderna genom att förhandla fram vägar framåt som kan få brett stöd. Det är en utmaning som man inte har lyckats möta. 2005 skulle utsläppen vara 20 procent lägre än 1988. Istället var de 34 procent högre. 2017 var de ytterligare 22 procent högre.

Foto: Alain Jocard/AFP/TT

Torontodelegaternas tro att en internationell överenskommelse skulle kunna sänka koldioxidutsläppen vilade delvis på en överenskommelse som fattats 1987 i Montreal för att begränsa produktionen av ozonförstörande kemikalier, främst klorfluorkarboner (CFC) som användes i kylskåp och sprayburkar. 

Montrealprotokollet tycktes vara en fungerande mall av två skäl. För det första var det globalt. Sedan 1960-talet hade miljörörelsen allt mer betonat behovet av att ”rädda planeten”. Men praktiska miljöskyddsåtgärder, som lagstiftning för renare luft, gällde nästan alltid bara på nationell eller som mest på regional nivå. Eftersom världens CFC blandas ihop innan de når stratosfärens ozonlager, måste Montreal­protokollet vara globalt och ha en balans mellan utvecklade och utvecklingsländers behov. 

Det andra var att Montrealprotokollet krävde en anmärkningsvärd tilltro till vetenskapen. Till skillnad från de flesta metoder att minska skador som redan orsakats, uppmanade det till omfattande åtgärder för att hantera ett problem, som trots den dramatiska upptäckten av det antarktiska zonhålet 1985 ännu inte skadade människor. Det baserades istället på sannolikheten för en framtida katastrof. 

Klimatforskarna insåg att en överenskommelse om minskade utsläpp av växthusgaser skulle behöva en liknande enighet om dess faror. Detta ledde 1988 till skapandet av FN:s klimatpanel, IPCC. 

IPCC inkluderade forskare från nationella institutioner, akademi, industri och icke-statliga organisationer, och dess processer krävde att länderna godkände slutsatserna, vilket skulle minska deras möjlighet att ignorera dem. IPCC:s första bedömning av forskningen kring klimatförändringar, publicerad 1990, föutspådde att världen skulle värmas upp med 0,2-0,5°C för varje tioårs­period under 2000-talet om utsläppen av växthusgaser fortsatte att öka utan åtgärd. Havsnivån skulle stiga med 3–10 cm per årtionde. 

På ett ”Earth Summit” i Rio de Janeiro två år senare enades FN:s medlemmar kring en ramverks­konvention om klimatförändringar (UNFCCC), där de förband sig till ”stabilisering av växthusgaskoncentrationer … till en nivå som kan förhindra antropogena störningar i klimatsystemet”. Trots det faktum att en sådan stabilisering skulle innebära imponerande utsläppsminskningar, satte avtalet inte upp några mål i stil med Torontos 20 procent till 2005. Målen skulle utarbetas senare. 

I åratal därefter dominerade utsläppsförhandlingar diskussionerna mellan avtalsparterna och överskuggade den viktiga frågan om hur man skulle kunna hjälpa länder, särskilt fattiga länder, att anpassa sig till de nu ofrånkomliga förändringarna. Att tala om sådana anpassningar likställdes med att kapitulera kring frågan om utsläppsminskningar. 

Resultatet var en påverkanskampanj som skulle få forskningen att i bästa fall framstå som tveksam, i värsta fall som bedräglig.

Fem år efter Rio nåddes en överenskommelse i Kyoto om specifika utsläppsminskningar. De var inte globala och gällde bara utvecklade länder, som stod för största delen av utsläppen. De var inte heller särskilt ambitiösa. Och Kyotoprotokollet ratificerades aldrig av USA, den globalt största utsläppsnationen. 

FN:s sanktionering gav UNFCCC universell legitimitet. Men att skapa ett avtal som alla kunde acceptera hade inneburit att man skapade ett avtal med mycket lite konkret tyngd. UNFCCC saknade mekanismer för att få länder att utlova ambitiösa åtgäder, och hade ännu mindre någon möjlighet att göra dessa löften bindande. Om alla länder hade insett det akuta behovet av handling, skulle dessa tillkortakommanden inte ha betytt något. Men det gjorde de inte. 

Läs även

Energins nya skärgård

Europa behöver bygga energiöar. Men av vilken sort?

Kostnaderna för miljömässiga förbättringar tenderar att läggas på några få grupper – typiskt sett de som står för utsläppen. Inrikespolitiskt brukar framgångsrik miljöpolitik hänga ihop med någon metod att blidka dessa grupper samtidigt som man ökar entusiasmen för åtgärder bland övriga. 

Om utsläppen bara hade varit en fråga för några få företag, skulle sådan kohandel ha varit internationellt möjlig. Men fossilbränsleanvändningen var något som genomsyrade de rika ekonomierna. De visste att kostnaden för att minska användningen av fossilbränslen var avsevärd och att fördelarna mest skulle gynna människor i andra länder och framtida generationer. Svårigheterna förvärrades av lobbying för att försvaga allmänhetens stöd för klimatåtgärderna. 

Fossilbränsleföretagen och deras politiska allierade förstod hur betydelsfullt det var med vetenskaplig enighet om de framtida skadeverkningarna för att uppmaningarna till handling skulle ta skruv. Resultatet var en påverkanskampanj som skulle få forskningen att i bästa fall framstå som tveksam, och i värsta fall bedräglig. Den nöjde sig inte med att konstatera att många miljöforskare var hängivna miljöförespråkare och peka på öppna frågor (spännvidden av osäkerheter från den första IPCC-rapporten är fortfarande stor). På det sättet bidrog man till att skapa ett klimat där vissa högerpolitiker tyckte sig i sin fulla rätt att sätta sig emot alla utsläppsminskningar, med noter­bara framgångar i USA och Australien.

En annan källa till motstånd mot utsläppsminskningar var Kinas tillväxt. Dess BNP, mätt i  köpkraftsparitet och reala termer, ökade sjufaldigt under de 20 åren efter Rio. Kinas koldioxidutsläpp mer än tredubblades, från 2,7 miljarder till 9,6 miljarder ton. 

Kina visade inget riktigt intresse för att hålla tillbaka denna världsförändrande sidoeffekt, och eftersom det räknades som utvecklingsland hade Kina heller inte ens någon nominell plikt att göra det enligt Kyotoprotokollet. Trots att landet innan protokollet hade hunnit fylla 10 år släppte ut mer än USA. Bitterhet över detta var en av anledningarna till att vissa utvecklade länder blev allt mer missnöjda med sina egna utfästelser. Kinas motvilja mot verksamma åtgärder bidrog till att  Köpenhamntoppmötet 2009 nästan kollapsade. 

Sex år efter Köpenhamn lyckades dock FN-processen ta sitt största steg framåt sedan Rio: Paris­överenskommelsen. Då fastslogs äntligen ett specifikt globalt mål. Nivåerna på atmosfärens växthusgaser skulle till andra halvan av detta århundrade stabiliseras på en nivå som skulle hålla ökningen av den genomsnittliga globala temperatur­ökningen gott och väl under 2 grader jämfört med förindustriella nivåer. Intensiva ansträngningar skulle göras för att hålla ned dem till 1,5 grader. Alla länder som skrev under, oavsett om de var utvecklingsländer eller utvecklade, var skyldiga att vidta nationella åtgärder för att klara målet. 

Snabba och långsamma förändringar i klimatet och dess politik.

Det fanns flera orsaker till framgången: förberedande samtal mellan USA och Kina, skicklig fransk diplomati, smart förhandling av utvecklingsländer. Den viktigaste var kanske att kostnaden för förnyelse­bar energi sjönk och investeringar på området blomstrade. Att minska utsläppen och ändå hålla fast vid hög­energilivsstilen kändes plötsligt möjligt. Men de utsläppsminskningar som länderna åtog sig i Paris var för små för att nå tvågradersmålet. Denna brist har fått en ny generation klimataktivister att kräva högre ambitioner till nästa COP26-möte i Glasgow. Men det finns fortfarande inget sätt för dem att tvinga de människor och länder som inte delar deras passion och hängivenhet till handling.