Mer inhemsk produktion gör världen fattigare
Industripolitik och protektionism kan hota världshandeln, utan att göra västs ekonomier tryggare.
Artikel 3/5 ur specialrapporten Homeland Economics, 2 okt. 2023, översatt av InPress. ©2023 The Economist Newspaper Limited. Alla rättigheter förbehållna.
Vad handlar artikeln om?
Det finns mycket att lära från tidigare statliga subventioner i industrier med strategiska produkter. Framför allt att de inte hade förväntad effekt.
USA:s halvledarindustri hade det kämpigt 1987. Det såg både företagsledare och tjänstemän. Japan lade beslag på jobb och marknadsandelar, vilket hotade både USA:s säkerhet och den ekonomiska tillväxten. I samarbete med branschen utlovade staten 100 miljoner dollar (250 miljoner i dagens penningvärde) i årliga subventioner till att bygga upp FoU-konsortiet Sematech för att öka produktionen.
I huvudsak misslyckades planen. Douglas Irwin från Dartmouth College och Peter Klenow från Stanford University hävdar i sin forskning från 1994, att de ”inte kan se några belägg för att Sematech påverkade investeringsplanerna i halvledarindustrin”. Där finns lärdomar för dagens politiker. De är återigen sugna på chip, och stater världen över erbjuder i närtid subventioner på 400 miljarder dollar för att öka produktionskapaciteten. EU vill kontrollera 20 procent av världens chiptillverkning 2030. Stater vill också främja produktionen av sällsynta jordartsmetaller, batterier och solpaneler. Dessa ambitiösa planer kommer snart att krocka med verkligheten. Det är svårt för stater att skapa livskraftiga industrier, och kostnaderna för industripolitiken tenderar att bli höga.
”Industripolitiken”, ett något luddigt begrepp som omfattar allt från skattelättnader till utbildning, har en historia som ger visst hopp åt tillskyndarna. DARPA, en amerikansk federal myndighet som ägnade sig åt banbrytande forskning efter andra världskriget, var en klar framgång. Ett annat exempel är Kia, ett sydkoreanskt bilföretag som, med stort statligt stöd, öppnade en bilfabrik utanför Atlanta 2009. Den välordnade fabriken har anställda från alla samhällsskikt, från unga svarta kvinnor till grånande Trumpväljare. Det finns fortfarande ruffiga områden kring fabriken, men det har ändå blivit en plats där unga män går med barnvagnar och det finns gott om bra, billig koreansk mat.
På det stora hela finns dock få industripolitiska framgångar. Det är den enda rimliga slutsatsen av en rapport från tankesmedjan Peterson Institute, i vilken Gary Hufbauer och Euijin Jung granskat amerikansk industripolitik mellan 1970 och 2020. Resultaten utanför USA är likaledes svajiga. ”I allmänhet har försöken att skapa konkurrensfördelar genom statliga stöd och styrning misslyckats”, hävdar Geoffrey Owen vid London School of Economics i sin granskning av efterkrigstidens europeiska industripolitik. Det är ingen slump att Storbritannien under 1950-talet, när de som allra mest hängav sig åt sådan politik, hamnade långt efter övriga Europa.
Tillskyndarna menar att industripolitiken kan fungera om den utformas på rätt sätt. De tar Sydkorea som exempel. I en ny artikel studerar Nathan Lane vid Oxford University effekterna av Sydkoreas storskaliga industrisatsning – Heavy Chemical and Industry, HCI-initiativet 1973–1979, där industripolitiken bland annat erbjöd billiga krediter för att öka produktion och export. Lane jämför subventionerade och ickesubventionerade branscher och drar slutsatsen att ”medveten industripolitik sannolikt spelade en avgörande roll i utvecklingen av Sydkoreas moderna ekonomi”. Under de 20 åren efter 1973 steg Sydkoreas reala BNP per capita med 349 procent.
Studien är välgjord och innebär början på ett nytt och mer sofistikerat kapitel i forskningen om industripolitik. Men den är inte oomstridd. I en genomgång från 2003 konstaterar Marcus Noland vid Peterson Institute och Howard Pack vid University of Pennsylvania, att ”det är möjligt” att det i industrialiseringens inledande skede ”fanns en betydande roll för statliga satsningar”. Men gammaldags, solid makropolitik, med begränsade underskott och stabila växelkurser, är också en del av framgången.
Andra sakkunniga pekar på ett mer sentida exempel på förment framgångsrik industripolitik: Kina. Sedan 2015 har Xi Jinping genom sitt ”Made in China”-projekt, låtit staten ta en än mer aktivistisk roll i styrningen av ekonomin. Subventionernas andel av vinsten för börsnoterade kinesiska företag ökade från 3 procent 2012 till 5 procent 2020. Antalet skatteregler till stöd för högteknologiska industrier har ökat, enligt en granskning utförd 2021 av banken Goldman Sachs. Har det då hjälpt den kinesiska ekonomin? På sätt och vis. Landet har nu ett globalt monopol inom många branscher. Subventioner har gjort det möjligt för företag att sänka priserna och att driva utländska konkurrenter till konkurs.
Det är mindre tydligt om Kina som helhet har gynnats av industripolitiken. En nyutkommen artikel av ekonomerna Lee Branstetter och Guangwei Li, granskar Made in China 2025. I sin granskning av börsnoterade företag finner de ”ont om statistiska belägg för att produktivitet, FoU-utgifter, antal patent och lönsamhet har ökat” hos företag som mottagit stöd. En annan artikel som utgår från kinesiska data, av Jun Du vid Aston University, tyder på att subventioner till vissa företag tenderar att skada andra.
Det kan bero på att subventioner räddar ineffektiva företag, vilket gör deras respektive branscher mindre konkurrenskraftiga. Företag kan lägga mer resurser på att jaga subventioner och mindre på produktiv verksamhet. Alltså blir subventionernas totala påverkan på produktiviteten osäker, och möjligen negativ. Totalfaktorproduktiviteten (produktiviteten per enhet arbetskraft och kapital) i Kina som helhet har sannolikt minskat under Xi Jinping.
Kan dagens industripolitik undvika gamla tiders fallgropar? Politikerna tror det och är snabba att peka på upplevda framgångar. Knappt en dag passerar utan att någon hjälmförsedd politiker inviger en fabrik. Nyligen publicerades ett blogginlägg där ekonomer vid USA:s finansdepartement skryter över landets fabriksutbyggnadstakt. Utvecklingen är, vid första anblick, upplyftande. Men det finns också oroande inslag.
Ta till exempel Indiens ”production-linked incentives”, PLI, där tillverkare får en viss summa per producerad enhet (t.ex. mobiltelefoner). Systemets tillskyndare menar att det fått exporten av mobiltelefoner att skjuta i höjden. Det stämmer förvisso. Men i en nyutkommen studie påpekar ekonomerna Rahul Chauhan, Rohit Lamba och Raghuram Rajan, att importen av mobiltelefoner också ökat. Kanske var det så att producenterna återexporterade telefoner för att få stödpengarna.
Lightyear, ett holländskt solbilsföretag som fått stöd av staten och EU-kommissionen, drabbades i år av ekonomisk kris och stoppade produktionen. Bolaget har sedermera kommit igång igen och säger sig fortsätta ”sitt uppdrag att ge grön mobilitet för alla”. Britishvolt, ett batteriföretag som emfatiskt lovades stöd av den brittiska staten, har också kollapsat.
Liksom på 1990-talet drabbas de statliga försöken att stärka chiptillverkningen av problem. Morris Chang, grundare av den stora taiwanesiska tillverkaren TSMC, beskrev USA:s satsningar på inhemsk chiptillverkning som dömda att misslyckas, i samtal med Demokraternas Nancy Pelosi. Enligt företaget dröjer produktionen i USA:s första fabrik i Arizona till 2025, då det råder brist på kvalificerad arbetskraft.
Kostnader uppstår också på grund av rena hämndaktioner. Kina har stått för några av de mest aggressiva åtgärderna. Landet införde nyligen exportbegränsningar för gallium och germanium. Landet producerar 98 procent av världens galliumråvara, en nyckelingrediens i avancerad militär teknologi. I februari listade Kina Lockheed Martin och en division inom Raytheon, två amerikanska vapentillverkare, som ”opålitliga aktörer”, då de levererat vapen till Taiwan, som Kina betraktar som en del av sitt territorium. Företagen blockerades bland annat från nyinvesteringar och handel i Kina.
Stater inser också hur löften om pengar i dag skapar förväntningar om mer pengar i morgon. I maj pausade biltillverkaren Stellantis bygget av en batterifabrik för elfordon i Kanada, under pågående samtal med den federala regeringen om stöd till fabriken. (Stellantis största aktieägare, Exor, äger The Economists moderbolag.) Intel kommer förmodligen att få högre subventioner för ett projekt i Tyskland efter klagomål om stigande energi- och byggkostnader. I enrum är chiptillverkarna ganska tydliga med att långsiktiga subventioner behövs för att tillverkningen i väst ska fungera.
Det är förvisso tidigt än, men siffrorna ger inte mycket stöd för att hembygdsekonomi lönar sig. Man kunde tro att fler lokala motsvarigheter till ”Made in America” skulle ge en starkare tillverkningsindustri. Men någon sådan utveckling syns inte, kurvan planar ut i hela den rika världen (se diagram). Det finns inte heller många tecken på någon innovationsboom. Globala investeringar i ”immateriella produkter”, exempelvis FoU-utgifter, ligger på lägre nivåer än före pandemin. The Economist har uppskattat den globala produktivitetstillväxten i realtid genom att använda data om inköpschefsindex. De senaste månaderna har den legat långt under normalläget före pandemin (se diagram).
Det väcks redan frågor om valuta för pengarna. Chauhan och hans medförfattare, som granskar Indien, ”kan inte avfärda risken att [PLI-initiativet] innebär en enorm och möjligen missriktad överföring av offentliga resurser till stora inhemska och utländska företag”. Storbritanniens riksrevision noterade i en rapport att ”styrnings- och utbetalningsmekanismerna” för 4,2 miljarder pund i stöd till netto-nollutsläpp måste förbättras, och att ”det finns en risk att staten misslyckas med både utsläppsmål och ekonomiska mål, samt med att få valuta för pengarna”. Vem har råd med sådana misstag, när budgetunderskotten i den rika världen ligger på i genomsnitt 4 procent av BNP?
Kanske är det som Jake Sullivan hävdar – tillväxt är mindre viktigt. Joe Bidens nationella säkerhetsrådgivare invände mot påståendet att ”all tillväxt är bra tillväxt”, och fokuserade på hur den fördelas. Om politikerna kan minska ojämlikheten och öka välståndet för arbetarklassen, spelar real BNP-tillväxt kanske mindre roll. Men tron på hembygdsekonomins framgångspotential förblir överdriven.
Denna text publicerades ursprungligen i det tryckta magasinet Världen Om, mars 2024. Översättare: Jesper Sandström
Läs fler artiklar från samma nummer här.
Så här jobbar Världen Om med kvalitetsjournalistik: Vi väljer ut artiklar. analyser, data och intervjuer från The Economist som täcker in geopolitik, vetenskap, livsstil, affärer och kultur. The Economist har funnits sedan 1843 för att "stärka kampen för intelligent upplysning i syfte att motverka okunskap som hindrar framsteg och utveckling."
